商业时代

王永平

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向超国民待遇说不


所谓超国民待遇即指赋予外国人超过本国国民的待遇。改革开放以来,外商投资企业超国民待遇在我国大量存在,迄今仍然层出不止。对外商投资企业是否继续给予超国民待遇的争论已持续几年,特别是在我国加入世贸组织以来,争论更为激烈。逐步对外商投资企业实行国民待遇应是中国外资政策调整的主要方向,但还没有时间表。外商投资超国民待遇问题,十届全国人大第二次会议又被代表提出,现在调整外商投资超国民待遇正当其时。

违背WTO公平竞争原则

众所周知,每个城市都有商业“黄金地段”,谁拥有它,就等于占领了发展的先机,也就确立了竞争的优势。哪个企业有资格拥有,只能靠投标,靠公平竞争。然而,在“超国民待遇”的名义下,通过暗箱操作,通过政府领导“钦定”,将“黄金地段”给了外商。于是一些大型的外资超市出现在了城市最繁华的地段,比如南京的新街口,当外资企业不愿支付昂贵的地价时,却得到了政府的特殊批准。假设用200万元买到了500万元才能得到的土地,就使中国的零售企业受到了不平等的歧视。 在内外资企业的天平上,政策的优惠已经成为不平等的重要砝码。
全国人大代表、湖南省步步高连锁超市有限责任公司董事长王填说,“外资商业几乎处处受优待”。在土地、劳动力价格上,在厂房、设备作价上,在税收、资金等政策方面,在审批的手续、时间等程序方面。有明文规定的,有不成文的,有“长官“默示的,没有透明度可言。如汉口武胜路家乐福店店址,原为上海商城。内资的上海商城创办两年,一直呼吁设立公交站,但直到关门走人,问题也未得到解决;1998年,法资的家乐福超市在这里开业,公交车站立马设到店门口。王填要求政府主管部门对中国人自己筑的投资贸易壁垒—外资超国民待遇对国内企业,特别是商业企业造成的损害进行产业损害调查。业内人士认为,影响民营力量崛起的核心力量很可能是外资挟政策优势的“挤出效应。”
一般认为,外资企业在中国得到的“超国民待遇”,并不违背世贸组织的国民待遇原则。国民待遇强调的是对外国商品和投资不能实行歧视政策,不能低于本国商品和投资所享受的待遇,其关键在于“不歧视”、“不低于”。我国的外商投资法规、规章,特别是地方法规,在一些投资领域限制外国投资,但外资只要被批准进入这个领域后,却给予各种优惠待遇。这对未获批准的其他外国企业是不公平的。这是自相矛盾的政策。外商投资超国民待遇虽不违背WTO的国民待遇原则,但违反WTO最惠国待遇和公平竞争原则。无论是超国民待遇还是次国民待遇都是一种歧视,只不过是歧视中国人还是歧视外国人的问题,无论怎样都不符合WTO非歧视待遇原则精神。在世贸组织规则框架下,公平竞争原则是指成员之间应避免采取扭曲市场竞争的措施、不公平的贸易行为,在货物贸易、服务贸易和知识产权领域,在投资方面,创造和维护公开、公平、公正的市场环境。

不符合科学发展观

温家宝总理指出,中央提出的科学发展观,把坚持以人为本和实现经济社会全面、协调、可持续发展统一起来,按照“五个统筹”的要求推进改革和发展。要坚持可持续发展,统筹人与自然和谐发展,处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系。建设资源节约型和生态保护型社会。坚持改革开放,统筹推进各方面改革,为促进经济社会全面、协调和可持续发展提供体制和机制保障;统筹国内发展和对外开放,处理好内需与外需、利用外资与利用内资的关系,充分利用国内外两个市场、两种资源。
我国吸收外资主要是以绿地投资建厂为主,占了90%-95%左右的水平。重污染的夕阳产业成了香饽饽,低水平重复建设屡禁不止。江南某城市大手笔规划了面积高达800平方公里的四大经济开发区,蚕食了这个市一半以上的土地。浙江的人大代表反映,密密麻麻的开发区、日夜轰鸣的推土机,让“世界工厂”取代“鱼米之乡”成为如梦江南的新“名片”,江南水乡 “花容”失色,“鱼米之乡”无鱼无米,“稻花香里听取蛙声一片”正成为江南人怀念的生活场景。农民丧失了土地,只得外出打工,到最后却又拿不到工钱。一些地方政府引进外资,贪大求洋,急功近利,甚至掏家底,拼老本,杀鸡取卵,寅吃卯粮,给当地发展留下“后遗症”,给下届班子留下“烂摊子”,可持续发展无从谈起。
许多地方的外资是低水平的重复引进,不顾当地资源、产业结构的引进。更有甚者,把外国淘汰的、污染环境的工厂搬到我国来生产,变相把外国的污染源转移到了我国。在水源丰富的杭嘉湖平原,一些地方已经出现“水质性”缺水。治理外资企业造成的环境污染方面的成本无疑是昂贵的。一方面用各种超国民待遇的政策来优待有污染的外资企业,另一方面,又用更大的成本、更多的代价去治理生态环境。在不利于生态环境保护领域的外资超国民待遇应该改变了。
我国大量引进外资一个基本前提是“双缺口理论”——改革开放初期,我国技术和资金方面严重短缺。但是,现在进行评估引外资业绩也存在一些质疑,比如它对技术进步的促进未达到预期。而资金短缺,目前,我国已基本改变,我们每年用数百亿美元的外汇储备来购买美国政府债券;到2003年底银行存款大于贷款49059亿元人民币,是前10年的7.29倍,居民外汇与人民币存款无法变成投资,而成为金融问题专家的一块“心病”。

导致畸形政绩观

各级政府都把引进外资的多少作为政绩来考核,因而层层分配引进外资指标,甚至连公安、检察院、法院都有招商引资的任务。事实上,在过去的开放过程中,不少地方已经形成了一种“优惠政策依赖性”,出于狭隘的地方利益和政绩需要,竞相给予外资优惠政策,以为外资企业越多越好,“外资崇拜”症越来越严重。如某市市长最近表示,为迎接新一轮外资涌入,市政府决定从土地、劳动力价格、税收及资金政策等方面创造优质投资环境,吸引外商投资。对于外资企业,要高看一眼,要给予足够的鼓励,不仅要给予一视同仁的国民待遇,而且要给予“超国民待遇”。
大跃进时期的“砸锅炼钢”,后来的“毁林开荒”、“围湖造田”等,都曾被看做值得表扬的“政绩”,当今的开发区“圈地运动”又何尝不是?据不完全统计,全国各类开发区达6015个,至今年初被撤并的2720个。有的市、县、乡镇,一任领导一个开发区,而且弃旧开新。浙江省共有785个开发区和工业园区,每亩地平均投资不到40万元,销售产值不到50万元。“一任官的政绩,几代人的包袱”,人大代表称之为“政疾”。全国人大代表、武汉中百集团股份有限公司董事长汪爱群指出,各地招商引资,外商的钱都比国内企业的钱值钱,用外国人的钱就是招商引资,就有各种优惠,用民营企业的钱就不是投资,就没有优惠待遇。引进外资就有奖励,引进内资就不算数,就没有政绩,导致了畸形政绩观。在“超国民待遇”的掩盖下可能还包括个人利益,以及权力寻租的腐败。
2003年我国利用外资合同金额1150亿美元,实际使用535亿美元,已连续多年居世界第二位,近10年居发展中国家第一位,占全球发展中国家的1/3。谁将主导未来的中国经济?如果是外资,则“拉美化之忧”已经种下祸根。全国政协委员、物美商业集团董事长张文中博士认为,经济对外依存度过高,将受制于人,削弱抗风险能力,国家经济安全面临潜在威胁,要警惕。在商业领域,去年的非典时期已有迹象。
温家宝总理指出,必须坚持一切从实际出发,按客观规律办事,既要积极进取,又要量力而行,不盲目攀比,必须坚持办实事,求实效,珍惜民力,不搞劳民伤财的“形象工程”;必须坚持察实情,讲真话,不虚报浮夸;必须坚持统筹兼顾,立足当前,着眼长远,不急功近利。各项工作都要经得起实践、群众和历史的检验。如何用正确的政绩观来权衡外商投资的“超国民待遇”这值得深思。

调整政策势在必行

对外资的超国民待遇问题,政策的调整已经势在必行,而且条件与时机均已基本具备,关键是如何进行调整。我们不能因持有资金的主体不同,对它的政策、机制就有异,在市场经济中的定位和运作方式就不一样。我们要在继续保持吸收外资基本政策的稳定性和连续性的同时,正确引导外资投向,优化外商投资结构。应改变吸引外资的政策导向,将按企业性质给予优惠政策转变为按产业给予优惠政策,对投资国家急需发展的或新的产业和投资落后贫困地区的企业给予优惠待遇。《指导外商投资方向规定》将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止类,同时要相应地把政策也分为四类。禁止类,违规者采取惩罚政策。限制类,如经批准外资少量进入限制类的,给予次国民待遇。允许类,实行国民待遇,不应给予优惠待遇。对限制类与允许类,在对外资开放前,应先对内资开放几年,给予国内企业提高竞争力的时间。鼓励类,给予国内外资企业一视同仁的优惠待遇。对于鼓励类的产业应有优惠的期限,不能永远优惠。此外,对在西部地区投资鼓励、允许、限制类的企业分别给予一定时期的优惠宽限期。
要按照世贸组织投资贸易政策全国统一实施的原则,像外贸政策一样,投资政策由中央政府统一制定,各地方、各部门不得自行制定吸收外资的法规和政策。如中央政府允许某些地区可制定,则该法规要经中央政府批准,而且必须与国家吸收外资的基本法律法规相一致,确保政策的统一性,杜绝自行其事、相互竞争、相互矛盾的现象;凡属应该对外公布的,一律在对外公布后方可实施,以提高吸收外资政策的透明度,对违反规定给予外资超国民待遇的单位与官员视情节给予处分。

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